O EQUÍVOCO CONCEITUAL RELATIVO À COBRANÇA DO IBS NO ESTADO E MUNICÍPIO DE “DESTINO” NOS TERMOS DO ARTIGO 15 DA LC Nº 214/2025

O EQUÍVOCO CONCEITUAL RELATIVO À COBRANÇA DO IBS NO ESTADO E MUNICÍPIO DE “DESTINO” NOS TERMOS DO ARTIGO 15 DA LC Nº 214/2025

I – EXPOSIÇÃO DA MATÉRIA-PROBLEMA

A Emenda Constitucional nº 132/2023 e a Lei Complementar nº 214/2025 afirmam, expressamente, que o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre os Estados e seus respectivos Municípios e o Distrito Federal, incide sobre o fornecimento de bens e serviços, adotando a técnica da não cumulatividade plena, típica dos tributos plurifásicos sobre o consumo.

Ao mesmo tempo, o inciso VII do § 1.º do art. 156-A da Constituição Federal, com a nova redação dada pela EC nº 132/2023, estabelece o seguinte:

“Art. 156-A. (...)

§ 1.º O imposto previsto no caput será informado pelo princípio da neutralidade e atenderá ao seguinte:

(...)

VII – será cobrado pelo somatório das alíquotas do Estado e do Município de destino da operação;

(...).” (Grifamos)

Por sua vez, ao instituir o IBS, a CBS e o Imposto Seletivo, a LC 214/2025, dispõe o seguinte:

“Art. 15. A alíquota do IBS incidente sobre cada operação corresponderá:

I – à soma:

a) da alíquota do Estado de destino da operação; e

b) da alíquota do Município de destino da operação; ou

II – à alíquota do Distrito Federal, quando este for o destino da operação.

Parágrafo único. Para fins do disposto neste artigo, o destino da operação é o local da ocorrência da operação, definido nos termos do art. 11 desta Lei Complementar.”

Por fim, para corroborar as disposições transcritas acima, em especial o parágrafo único do art. 15 da LC 214/2025, relativamente às operações com bens móveis materiais, o inciso I do art. 11 da citada LC 214/2025 assim determina:

“Art. 11. Considera-se local da operação com:

I – bem móvel material, o local da entrega ou disponibilização do bem ao destinatário; (Grifamos)

(...).”

É exatamente aqui que surge o problema, foco do presente artigo de opinião: como compatibilizar um imposto plurifásico, apurado e pago em todas as etapas da cadeia econômica pelos respectivos contribuintes, com a afirmação de que sua cobrança ocorre apenas no Estado e no Município de destino final da operação?

O problema não é terminológico. É estrutural, lógico e jurídico. É o que demonstraremos nos tópicos a seguir.

II – O IBS COMO IMPOSTO PLURIFÁSICO, DECORRENTE DO PRINCÍPIO DA NÃO CUMULATIVIDADE

O IBS, assim como o IVA europeu, não incide apenas sobre o consumo final, mas sobre cada operação de fornecimento de bens e serviços, permitindo-se a compensação do imposto pago nas etapas anteriores.

Isso significa que, numa cadeia econômica com bens materiais, por exemplo:

• o fabricante ou industrial apura IBS;
• o atacadista apura IBS;
• o varejista apura IBS;

Assim, em cada etapa, após o confronto débitos × créditos, pode surgir saldo de IBS a pagar. Esse saldo devedor deve ser efetivamente recolhido pelos contribuintes diretamente ao caixa do Comitê Gestor do IBS.

Portanto, é juridicamente incorreto afirmar que somente o varejista, ou apenas o fornecedor final, “paga” o IBS.

Pelo princípio da não cumulatividade, todos os contribuintes da cadeia pagam IBS, sempre que houver saldo devedor após a apuração, considerando as diversas modalidades de apuração desse imposto.

Nessa linha de raciocínio, não faz sentido dizer que o fornecedor de bens ou serviços, ao realizar a respectiva operação, deverá considerar a alíquita do IBS do Estado e do respectivo Município de destino.

III – APRESENTAÇÃO DE UM EXEMPLO HIPOTÉTICO QUE DESMISTIFICA A COBRANÇA EXCLUSIVA DO IBS NO ESTADO E MUNICÍPIO DE DESTINO

Tomemos o seguinte exemplo hipotético: fabricante de bens materiais situado em Fortaleza, Estado do Ceará, vende seus produtos a um estabelecimento atacadista localizado no Município de Juazeiro do Norte- CE. Este, por sua vez, vende os mesmos produtos para um estabelecimento varejista situado no Município de Crato-CE, que vende a consumidor final domiciliado no vizinho Município de Souza, no Estado da Paraíba.

Esquematicamente:

• fabricante em Fortaleza/CE → vende ao
• atacadista em Juazeiro do Norte/CE → vende ao
• varejista em Crato/CE → vende ao
• consumidor final em Souza/PB.

Segundo a regra do art. 15 da LC nº 214/2025, a alíquota aplicável será a do Estado da Paraíba e a do Município de Souza, por serem o destino da operação final.

Dito isto, surge, agora, a pergunta inevitável: O fabricante, o atacadista e o varejista, todos situados no Ceará, recolhem ou não o IBS, após a devida apuração do IBS no período definido na legislação tributária?

Se aplicarmos, aqui, a “interpretação literal” do inciso VII do § 1.º do art. 156-B da CF/1988, dos arts. 11, inciso I, e 15, da LC 214/2025, no sentido de que a cobrança do IBS dar-se-á no Estado e no respectivo Município de destino, levando-se em consideração as alíquotas cobradas por esses entes tributantes, então o fabricante, o atacadista e o varejista não devem recolher o imposto aos cofres do Comitê Gesator do IBS, então:

• a apuração do IBS nessas etapas é inútil;
• a não cumulatividade perde sentido;
• o IBS deixa de ser plurifásico e passa a ser um imposto monofásico disfarçado;
• O Estado e Município de origem perdem a arrecadação do IBS.

Todavia, como, a nosso sentir, esses contribuintes devem recolher o IBS em cada operação de fornecimento de bens ou serviços, caso apresente “saldo do imposto a pagar” em sua apuração relativa ao confronto “débitos x créditos”, ou outra sistemática de apuração do imposto, haverá a cobrança do IBS nessas etapas e o consequente ingresso das receitas aos cofres do Comitê Gestor do IBS, a quem cabe centralizar todas as arrecadações desse imposto e partilhar com os entes tributantes envolvidos nessas operações – no exemplo acima: Estado do Ceará e Municípios de Fortaleza, Juazeiro do Norte e Crato –, é logicamente impossível sustentar que a cobrança do IBS “só ocorre no destino final” das operações de fornecimento de bens ou serviços.

IV – O ERRO CONCEITUAL DO ARTIGO 15 DA LC 214/2025: CONFUNDIR COBRANÇA COM CONSUMO FINAL

A nosso sentir, o que ocorre no destino final da operação de fornecimento de bens ou serviços sujeito à incidência do IBS não é a cobrança do imposto, mas algo completamente distinto: a concentração econômica do ônus tributário no consumidor final.

Com efeito, o consumidor final não apura IBS, não se credita do imposto pago, não recolhe IBS, porém, suporta economicamente o tributo embutido no preço final.

Ora, isso é um fenômeno de natureza econômica, não de natureza

jurídico-tributária.

Assim, confundir quem suporta o ônus econômico, no caso o consumidor final, com quem é juridicamente responsável pela apuração e pelo recolhimento, no caso os contribuintes do IBS, é um erro conceitual gravíssimo cometido pelo constituinte derivado (EC 132/2023) e pelo legislador do Congresso Nacional (LC 214/2025).

V – O PARADOXO DA “RECEITA NO DESTINO”

É consenso doutrinário que o constituinte derivado, ao editar a EC nº 132/2023, teria feito uma “opção política”, ao atribuir a cobrança do IBS ao Estado e ao Município de destino final das operações de fornecimento de bens e serviços sujeito à incidência do IBS.

Entretanto, esse consenso – ou as disposições da EC 132/2023 e da LC 214/2025 –, tal como formulado, não se sustenta logicamente.

A uma, porque o IBS deve ser debitado ao longo de toda a cadeia, e não apenas no destino final, tendo em vista os princípios da não cumulatividade e da neutralidade tributária, resultando na sua natureza “plurifásica”.

A duas, porque as receitas arrecadadas não pertencem automaticamente a um ente específico no momento do recolhimento, pois elas devem ingressar. primeiramente, no caixa centralizado do Comitê Gestor do IBS.

E a três, porque a função do Comitê Gestor do IBS é, justamente, partilhar a arrecadação do imposto em cada período de apuração, e não aguardar o “consumo final” no Estado e no respectivo Município de destino.

No caso do exemplo hipotético acima, se o fabricante, o atacadista e o varejista, todos situados no Estado do Ceará e respectivos Municípios, pagarem o IBS, é impossível afirmar, sem violar a lógica mais elementar, que “toda essa receita pertence exclusivamente ao Estado da Paraíba e ao Município de Souza”.

Isso equivaleria a dizer que os contribuintes situados no Estado do Ceará, e nos Municípios mencionados, simplesmente estão financiando integralmente os cofres de outro Estado e de outro Município (Paraíba e Souza), nada obstante realizarem atividades econômicas, gerarem valor e recolherem o IBS ao caixa do Comitê Gestor.

VI – A CONSEQUÊNCIA ABSURDA DA LEITURA LITERAL DOS DISPOSITIVOS DA EC 132/2023 E DA LC 214/2025

Se levarmos ao extremo, com base na interpretação literal, veementemente condenada por doutrinadores de renome, em especial Hugo de Brito Machado, o art. 15 da LC 214/2025 conduz a uma conclusão absurda: se a cobrança do IBS deve ocorrer apenas e exclusivamente no Estado e no Município de destino da operação, então o fabricante, o atacadista e o varejista não deveriam pagar IBS, razão pela qual não faria sentido exigir apuração do imposto nessas etapas.

Ora, se esses contribuintes não são responsáveis pelo pagamento do IBS, por que devem apurar o imposto por meio do confronto “débitos x créditos”, ou outra sistemática de apuração, como os regimes diferenciados, e o recolher nos prazos regulamentares?

Esse entendimento destrói a própria lógica da não cumulatividade, a definição do fato gerador do IBS (critério material da RMIT) e o conceito de imposto sobre valor agregado, com a incidência, e consequente pagamento, do imposto nas diversas etapas na cadeia econômica.

VII – A EFETIVA INTERPRETAÇÃO DO ART. 15 DA LC 215/2025

A nosso sentir, com base na interpretação sistemática, a única leitura juridicamente coerente é esta: o IBS incide e é cobrado em todas as etapas da cadeia.

O que se considera “destino”, expresso no inciso VII do § 1º do art. 156-A da CF/1988, com a redação dada pela EC 132/2023, e no art. 15 da LC 214/2025, refere-se, na verdade, ao ônus suportado pelos consumidores finais nas diferentes etapas da cadeia do IBS e, também, da CBS, pois ambos são tributos de natureza plurifásica, e não de incidência ou de exigibilidade do tributo, muito menos a aplicabilidade das alíquotas do Estado e do respectivo Município de destino da operação.

De lembrar que o Comitê Gestor do IBS deve reconhecer que a arrecadação decorre de operações realizadas em múltiplos territórios, conforme o caso, e partilhar as receitas auferidas de forma tecnicamente consistente com essa realidade.

O problema é que o art. 15 não diz isso expressamente. Ele afirma, de forma categórica, que a cobrança ocorre no Estado e no Município de destino, e essa determina está equivocada.

VIII – CONCLUSÃO: O DESTINO NÃO COBRA, O DESTINO APENAS CONSOME

Considerando a natureza essencial do IBS, consistente na operação de fornecimento de bens ou serviços, nos estritos termos definidos nas hipóteses de incidências elencadas na LC 214/2025, esse imposto não nasce no consumo final, não é cobrado no destino final da operação e nem ignora as etapas inicial e intermediárias da cadeia econômica, como no exemplo hipotético acima citado.

O que ocorre no destino final de cada operação é apenas isto: o consumidor suporta, no preço, a soma de toda a carga tributária gerada ao longo da cadeia.

Ora, transformar esse dado econômico em critério jurídico de cobrança é um erro conceitual que desfigura e descaracteriza o próprio imposto, cria contradições normativas, compromete a coerência do sistema e desmoraliza a intenção da Reforma Tributária, tão apregoada pelos seus criadores – membros do Congresso Nacional – de ser um sistema simplificado, coerente, transparente, não cumulativo e neutro.

Se o IBS é plurifásico, ele é cobrado em todas as fases da cadeia econômica. Se é não cumulativo, ele pressupõe pagamento intermediário. E se há pagamento intermediário, é absolutamente falso dizer que a cobrança ocorre apenas no destino final.

Esse é o equívoco primordial do inciso VII do § 1º do art. 156-A da CF/1988, com a redação dada pela EC 132/2023, e do art. 15 da LC 214/2025, que regulamentou aquele.

E esse equívoco precisa ser enfrentado com rigor conceitual, e não com fórmulas retóricas que apenas mascaram a contradição normativa.

De ressaltar, ainda, que a confusão conceitual se aprofunda quando a Lei Complementar nº 214/2025, ao tratar da composição da alíquota do IBS, passa a vincular o chamado “destino da operação” ao “local da ocorrência da operação”.

Com efeito, o parágrafo único do art. 15 dispõe que, para fins de definição do destino, deve-se observar o local da ocorrência da operação, tal como definido no art. 11 da mesma lei complementar.

Ocorre que o art. 11 da própria LC 214/2025, ao estabelecer os critérios para identificação do local da operação, especialmente no seu inciso I, considera, no caso de “bens móveis”, como local da operação o lugar da entrega do bem ou da sua disponibilização ao destinatário. Essa construção normativa induz, de forma equivocada, à conclusão de que o IBS, nas operações com bens móveis, seria juridicamente exigido no Estado ou no Município em que ocorre a entrega física desses bens.

Tal conclusão, contudo, não se sustenta à luz da dogmática tributária. O local da entrega ou da disponibilização do bem não se confunde com o momento da ocorrência da hipótese de incidência do tributo, que se “perfectibiliza com a realização da operação econômica realizada pelo respectivo contribuinte”.

A entrega do bem pode servir como critério operacional ou presuntivo para fins administrativos, mas não tem o condão de redefinir o núcleo da incidência do IBS.

Assim, ao aproximar indevidamente o conceito de “local da operação” do critério de “cobrança do IBS no Estado e no respectivo Município de destino”, a LC 214/2025 acaba por reforçar a narrativa equivocada de que o IBS seria um tributo “cobrado no destino”.